「飞地经济」，是地方政府口中的热词，和土地一起飞起来的，还有各地领导对异地研发、异地孵化等无限想象。

不过，抛开历史背景谈「飞地」，总是少了那么点味道。毕竟，前车之鉴后事之师，了解了「飞地」的历史，也就明白了「飞地」的模式。

「飞地1.0」：借地扶贫、技术开发

1992年，国家做出了三峡库区移民的决策，并在全国范围内展开了对口援建工作，在这样的背景下，「飞地」作为对口援建的项目之一，首次出现在公众视野中。

位于三峡库区的兴山县，山大人稀，交通不便，信息闭塞，使之与外界的合作受到了极大的地理限制，在政策指引下，2000年，兴山县向交通便利的宜昌市「借」了300亩土地，建设了兴山工业园，这也是我国「飞地」的最早形态。

在此模式下，「飞入地」与「飞出地」双方是纯粹的「租赁」关系，宜昌市只负责提供土地，园区建成后由兴山县独立发展，入驻企业享受兴山县三峡库区特殊的优惠政策，各项收益也归兴山县所有。

再如2001年，苏州工业园的开发主体——中新集团援建拉萨市政府，建设拉萨经开区。在这一过程中，拉萨更多的是接收一定的资金援助，以及学习苏州工业园的理念和园区运作经验，再利用本区的政策优势，吸引其他西藏企业来投资。

可以说，在这样的时代背景下，双方的互需互补进行合作，可以管这个叫技术扶贫、借地开发，当然，也可以叫做「飞地」。

直到2002年，福建省福州市在《关于促进市级工业区发展「飞地工业」的若干规定》文件中，创新地提出了「飞地工业」一词，飞地的发展得以进入下一阶段。

「飞地2.0」：承接产业转移、破解用地瓶颈

当时，福州经济发展面临几个痛点：1、土地资源短缺，福州素有「八三一水一分田」之称，随着经济的发展，土地供给与用地需求间的矛盾日益加深；2、在政绩压力下，各部门、各级政府都在忙着「大干快上」，园区低水平重复建设问题十分严重；3、彼时福州的招商引资属于「捡到篮子都是菜」的阶段，主政领导还未形成产业链思维，产业发展较无序。

在这样的背景下，福州提出「飞地工业」的思路：由各县（市）划定规模在100亩以上的区域作为「飞地工业区」，把零散的工业项目集中在一个区内，税收「飞出地」与「飞入地」按7：3分成。

这种模式本质上其实是一种兼并整合，由发展状况较好，拥有丰富经验的园区直接兼并经营不善的园区，承接这些园区的规上企业，以达到拓展产业空间，带动产业集聚的目的。如今来看，这一战略的出发点是很好的，理想状态下，即调动了各方招商引资的积极性、又促进了产业的集聚。但在实际操作中，但由于利益分配矛盾（如本地企业与搬入企业对政府而言，收入不对等，容易受到差别化对待）难以调和，进程并不如想象中顺利。

但同时，现如今各地都面临着园区整合的问题，如同企业间的兼并重组，发展态势好的园区兼并同质化的园区仍将是一个重要途径。

一年以后，2003年8月，江苏省内合作的第一块飞地——江阴—靖江工业园区正式揭牌。

彼时，由于苏南与苏北经济发展落差明显，江苏省提出了「跨江联动」战略，并于一江之隔的江阴和靖江交界处设立「飞地园区」，具体合作模式是：靖江提供60平方公里土地，江阴、靖江按9：1比例出资建设园区；江阴在园区成立管委会，或者投资开发与管理，靖江成立办事处负责社会事务，双方前10年不分红，10年后收益按5：5分成。

江阴—靖江工业园区的合作模式，是更加广泛意义上的 「飞地」，合作的双方均有明确诉求：江阴经济发达，但拓展空间日渐狭小，可用岸线所剩无几；靖江为赶上苏南，开始启动沿江开发，但囿于经济实力，近半长江岸线资源闲置。

这样的「正向飞地」看似很美好，但在合作经营方面，遇到了与福州相似的问题，园区成立之初，以行政力量为主导，做得有声有色；但后续合作机制，特别是利益分享机制无法跟进完善，导致合作双方缺乏信任，延缓了项目的发展。

此后的十年间，包括广东、江苏、上海、安徽等地都建设了类似的跨区域「正向飞地」，至于效果，只能说，绝大多数项目远未达到政府的期盼。

「飞地3.0」：异地研发孵化，借力招才引智

这类飞地又称「反向飞地」，由飞出地（欠发达地区）出资建设/租赁园区，飞入地（经济发达地区）提供研发要素的科创飞地。

2012年，浙江衢州与杭州市达成协议，在杭州的未来科技城建设一块「飞地」——衢州海创园。

衢州海创园是在「山海协作」的背景下诞生的，2001年，浙江省提出「山海协作工程」，要求沿海发达地区点对点帮扶浙西南山区和舟山海岛欠发达地区。2002年，杭州和衢州达成结对合作；2012年，衢州将空余的水田指标置换给余杭区，从未来科技城拿出25亩土地。建设了衢州海创园。

受制于发展基础、市场环境和城市区位、量级，衢州在高端人才、项目的引进、培育和产业化方面存在困难，创新发展动力不足。而创新经济发展对高端生产要素的需求又非常旺盛，包括高精尖的科学技术和设备、浓郁的创新文化，特别是高端人才是创新发展的核心要素，在这样的背景下，衢州建设衢州海创园，主要目的就是获取杭州的创新辐射，缩短创新要素进入衢州的距离。

目前，衢州海创园整体工作由衢州主导，采用市场化运作，聘请两家民营运营商负责园区的运营管理，以「孵化+产业化」模式，联动「飞地+本地」模式，创造出「研发孵化在杭州，落地生产在衢州」的新模式，实现飞地和本地的联动。

此类「飞地」的形成，是区域经济一体化发展的产物：

1、「城市群」和「都市圈」规划中，对区域中心城市都有一条要求：发挥龙头带动作用，服务区域经济发展，就是说从顶层设计上，发达地区有责任做出贡献。比如浙江衢州，抓住了山海协作的背景，以土地指标换取了杭州一块「飞地」空间；

2、发达和欠发达地区的合作更加紧密，连接彼此的纽带越来越多，为「飞地」的出现提供了契机，如海宁鹃湖国际科技城以浙大海宁校区为纽带，在杭州与浙江大学下属企业浙大网新睿研合作，在杭州建立「飞地」；

3、经济发达地区本身也面临着产业外溢和来自其他城市的竞争，也需要和「小弟」报团取暖，互换资源；

4、区域经济一体化面临的一大问题是如何破除区划限制，「飞地」模式对于政府是一块很好的试验田。

当然，像衢州海创园这样，能获得「飞入地」支持的并不多，更多的「反向飞地」更像是欠发达地区的「独角戏」，欠发达地区在发达地区设立总部办公，一方面在挖当地的人才和企业，一方面又享受着飞入方优越的公共服务、税收也尽归「飞出地」所有。面对此类「飞地」，「飞入地」往往是睁一只眼，闭一只眼，既不支持、也不反对。

总结：

综合来看，无论何种阶段，「飞地」的形成都有一定的共性条件。

1、两地之间有明显的成本差，如土地要素、政策要素、创新要素等有明显的差别；或在市场环境上有较大差异等；

2、两地之间地缘关系较近（此前也有跨多区域建「飞地」的案例，如义乌到北京建「飞地」，企业根本没有迁移的想法，而北京的资源要素也难以导入义乌，最终项目失败）；

3、顺应政策环境和发展时机，国家总体规划已经划定了每个区域的功能和产业发展类别，「飞地」是其中重要的「调和剂」。

但与此同时，我们也注意到，「飞地」的形成应该是一个淡化行政区域的过程，产业飞地的规划和推动都是政府，但长远发展还是靠企业，如何平衡这两者间的关系，是摆在政府面前的一大难题。